[이슈]장기미집행 도시계획시설(도시공원 일몰제)

글 |김 숙 (민생희망국)

1. 장기미집행 도시계획시설 일몰제란

개인의 토지가 도로· 공원 등 도시계획시설로 결정이 되면 그 집안은 망한다는 말이 있다. 토지가 있어도 자치단체가 그 토지를 압수한 것이나 마찬가지니 재산권을 행사할 수 없기 때문이다. 문제는 자치단체에서 오랜 시간 동안 개인의 토지를 도시계획시설로 묶어놓고 집행을 하지 않은 채 놔두어 토지 주인들은 재산권 행세는커녕 속앓이만 하게 되었다. 이로 인해 토지소유자는 해당 토지를 원래 허용된 용도로 사용하지 못하자 재산권 침해 주장을 끊임없이 제기 하였다.

 

현재 논란이 되는 ‘공원 일몰제’가 도입된 계기는 학교부지가 도시계획시설로 결정된 후 실제로 집행이 되지 않으면서 장기간 재산권 행사가 금지된 성남시 소재 땅의 주인들이 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구하면서 부터다.

 

이에 1999년 10월 헌법재판소는 ‘지자체가 개인 소유 토지에 도시계획시설을 짓기로 하고 장기간 집행하지 않는 것은 개인의 재산권을 침해하는 행위’라고 판결을 내렸다. 2000년 7월 기준으로 도시계획시설로 지정된 공원은 2020년 6월말까지 부지를 매입하지 않을 경우, 공원지정이 일괄 해제됨을 의미한다.

 

2. 장기미집행 도시계획시설 관련 제도

도시·군계획시설의 법적 정의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제7호에 따라 ‘기반시설 중 도시·군 관리계획으로 결정하는 시설’을 말하며, 동법 시행령 제2조(기반시설의 종류)에 따라 교통시설, 도시공간시설, 유통공급시설, 공공·문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설의 7가지 종류로 분류되며, 각 세부시설을 포함하여 총52개 시설로 구분된다.

 

장기미집행 도시계획시설은 도시계획시설로 결정된 시설 중에서 결정·고시일로부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설 사업이 시행되지 아니하는 경우, 혹은 도시계획시설 사업이 진행되지 않은 시설을 정의하고 있다.

 

또한 도시·군계획시설의 결정고시 후 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 결정 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.

 

3. 전국 시·도별 장기미집행시설 현황

2017.9월 기준 전라북도 내 도시·군계획시설의 결정면적은 총389㎢로 전국 도시·군계획시설 면적의 5%로 전국 시·도 중 8번째로 계획시설이 결정되어 있다. 이 중 집행된 도시·군계획시설 면적은 317㎢, 집행율은 81.5%로 전국 평균 수준에 미치지 못하고 있다. 전라북도 내 미집행시설 중 10년 이상 된 장기미집행 시설은 50.8㎢로 전체 미집행 시설 면적의 70.5%를 차지하여 전국 평균 10년 이상 된 장기미집행 시설 비율66%에 비하여 높은 편이다. 2020년 7월 실효가 되는 시설의 면적 비율은 63.5%로 실효 대상 시설이 전국 평균보다 높은 수준이다.

구분	총 면적 (㎢)	집행면적 (㎢)	집행비율 (%)	미집행시설
				전체(㎢)	10년이상 (㎢)	비율 (%)	실효대상 (㎢)	비율(%)
총계	7,356.1	6,099.3	82.9	1,256.9	833.2	66.3	703.3	56.0
서울시	393.6	327.8	83.3	65.8	60.7	92.2	60.2	91.5
부산시	228.9	149.0	65.1	79.9	68.3	85.5	64.4	80.6
대구시	138.9	106.6	76.8	32.3	30.5	94.4	29.0	89.8
인천시	277.6	248.3	89.5	29.3	23.8	81.2	18.9	64.5
광주시	125.9	106.1	84.3	19.8	17.5	88.4	15.5	78.3
대전시	102.7	82.9	80.6	19.9	15.2	76.4	14.3	71.9
울산시	138.5	86.6	62.5	51.9	44.1	85.0	34.6	66.7
세종시	100.2	97.9	97.8	2.2	1.5	68.2	1.4	63.6
경기도	1,386.6	1,141.5	82.3	245.0	105.5	43.1	66.1	27.0
강원도	532.8	449.5	84.4	83.3	51.3	61.6	46.4	55.7
충청북도	392.6	318.3	81.1	74.3	41.7	56.1	33.3	44.8
충청남도	436.8	361.1	82.7	75.7	46.3	61.2	39.3	51.9
전라북도	389.0	316.9	81.5	72.1	50.8	70.5	45.8	63.5
전라남도	716.8	619.0	86.3	97.9	72.5	74.1	56.7	57.9
경상북도	1,209.5	1,064.0	88.0	145.5	98.2	67.5	86.7	59.6
경상남도	665.5	525.7	79.0	139.8	87.1	62.3	75.7	54.1
제주도	120.3	98.1	81.6	22.1	18.3	82.8	14.9	67.4
자료: 국토교통부(17.9)

 

4. 전라북도 시·도별 장기미집행 도시계획시설 현황

시군구	결정		집행		10년 미만 미집행			10년 이상 미집행
	시설수	면적 (㎢)	시설수	면적 (㎢)	시설수	면적 (㎢)	사업비 (백만원)	시설수	면적 (㎢)	사업비 (백만원)
계	18,174	389.14	12,735	314.38	967	22.53	914,083	4,472	52.23	6,529,029
전주시	4,429	45.94	3,854	30.81	109	1.53	228,097	466	13.6	2,494,392
군산시	3,302	47.90	2,396	36.59	65	4.82	47,131	841	6.49	791,903
익산시	1,994	29.10	1,511	23.66	43	0.36	80,697	440	5.08	936,149
정읍시	1,666	35.92	844	30.05	23	1.52	31,046	799	4.35	168,403
남원시	1,086	40.06	718	32.32	51	1.92	147,909	317	5.82	1,065,601
김제시	993	18.54	570	12.69	10	0.01	2,366	413	5.84	374,475
완주군	1,323	45.11	1,022	43.32	62	0.59	78,518	239	1.2	266,211
진안군	212	18.09	169	17.32	15	0.21	24,520	28	0.56	26,531
무주군	400	22.98	220	21.86	86	0.45	29,453	94	0.67	61,846
장수군	243	9.11	196	8.60	6	0.12	8,008	41	0.39	26,027
임실군	330	10.01	143	8.19	60	0.52	37,570	127	1.3	141,581
순창군	364	22.85	256	19.42	81	3.12	23,902	27	0.31	2,375
고창군	753	22.69	650	21.97	27	0.15	779	76	0.57	43,946
부안군	1,079	20.84	186	7.58	329	7.21	174,087	564	6.05	131,589
자료 : 전라북도 홈페이지(2017)

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 도시계획시설을 총 52개 종류의 시설로 분류하고 있다. 공원·녹지 등 공간시설 5종 기반시설로 도로·철도 등 교통시설 10종 그리고 주차장 등 기타 시설이 이에 해당된다. 전라북도 도시계획시설 전체현황은 18,174개소(389.14㎢)이며 이중 10년 이상 장기미집행시설은 4,472개소(52.23㎢)로 총 사업비는 6조5,290억 원이 필요하다. 공원현황은 전체 736개소(49.79㎢)이며 10년 이상 장기미집행공원은 138개소(29.45㎢)로 2조5,471억 원의 매입비용이 소용될 것으로 예상된다.

 

5. 전주시 장기미집행 도시계획시설 현황

2018년 12월 기준 전주시에서 도시계획시설로 결정 고시된 이후 10년이 경과한 장기미집행시설은 총 227개소, 총 면적10,422,934㎡로 집계된다. 이중 미집행 시설별 개소 수는 교통시설이 184개소(612,501㎡), 광장·공원·녹지시설이 39개소(9,574,805㎡) 체육·문화시설이 235,628㎡를 차지하고 있다. 이를 집행하기 위한 총 사업비는 6,413.0억 원이 소요 될 것으로 예상된다.

 

전주시 전체 장기미집행시설 227개소 중 20년이 경과하여 실효대상이 되는 시설은 152개소로 전체 미집행시설 개소 수 대비67%를, 실효대상 면적은 9,952,513㎡로 95.5%, 사업비는 총 6,413.0억 원 중 4,738.9억 원으로 74%를 차지한다.

 

 그 중 실효대상이 되어 난개발이 우려되는 도심에 있는 공원은 15개소(13,143.4천㎡)로 전주시 전체 공원면적 248개소(16,652.4천㎡)중 79%에 해당되며 이를 집행하기 위한 총 사업비는 11,524.0억 원이 필요할 것으로 예상된다.

<전주시 장기미집행 도시계획시설(18년 기준)>
구 분		합 계			1단계 (2019~2020년)			2-1단계 (2021~2023년)			2-2단계 (2024~2028년)			비재정적집행시설 (도시개발,택지개발, 주거환경개선사업등)
		개수	면적(㎡)	사업비 (억원)	개수	면적(㎡)	사업비 (억원)	개수	면적(㎡)	사업비 (억원)	개수	면적(㎡)	사업비 (억원)	개수	면적(㎡)	사업비 (억원)
총 계		227	10,422,934	6,413.0	152	9,952,513	4,738.9	2	1,271	1.6	28	284,247	946.1	45	184,903	726.4
교 통 시 설	계	184	612,501	1,685.8	133	417,131	1,174.7	2	1,271	1.6	18	32,139	75.2	31	161,960	434.3
	광로	1	53,707	129.5	1	53,707	129.5	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	대로	11	106,403	336.2	7	38,207	227.9	1	761	1.2	-	-	-	3	67,435	107.1
	중로	46	341,590	825.5	31	243,233	538.7	-	-	-	4	17,636	25.6	11	80,721	261.2
	소로	124	109,394	393.1	93	80,990	278.0	1	510	0.4	13	14,090	48.7	17	13,804	66.0
	주차장	2	1,407	1.5	1	994	0.6	-	-	-	1	413	0.9	-	-	-
공 간 시 설	계	39	9,574,805	3,909.1	19	9,535,382	3,564.2	-	-	-	6	16,480	52.8	14	22,943	292.1
	광장	5	17,062	36.0	3	12,393	23.5	-	-	-	-	-	-	2	4,669	12.5
	공원	22	9,536,411	3561.6	15	9,518,913	3,501.7	-	-	-	6	16,480	52.8	1	1,018	7.1
	녹지	12	21,332	311.4	1	4,076	39.0	-	-	-	-	-	-	11	17,256	272.5
기 타 시 설	계	4	235,628	818.1	-	-	-	-	-	-	4	235,628	818.1	-	-	-
	체육 시설	1	228,546	721.3	-	-	-	-	-	-	1	228,546	721.3	-	-	-
	문화 시설	3	7,082	96.8	-	-	-	-	-	-	3	7,082	96.8	-	-	-
<자료 : 전주시 홈페이지>

 

6. 장기미집행 도시공원이 실효되면

20년 가까이 묶여 있던 도시계획시설의 실효는 개인의 재산권 보호에 대한 헌법차원의 결정이므로 반드시 진행되어야 함은 마땅하다. 그러나 20년 가까이 도시계획시설로 묶였던 제한이 풀리면 도시공원 부지를 중심으로 다양한 개발들이 이어질 것이다. 민간개발이 되게 되면 공익보다는 사익이 우선할 것이다. 주변 환경을 고려하지 않는 무분별한 난개발이 걱정되는 부분이다. 이로 인한 지가 상승은 불을 보듯 뻔하다. 최근 일몰제를 앞두고 실효이후 개발에 의한 시세차익을 목적으로 실효가 되는 도시공원 주변지역에 대한 토지거래가 늘어나고 있다.

 

또한 우리의 환경권이 없어지는 것이다. 도시공원이 시민에게 주는 혜택은 많다. 미세먼지를 저감하는 효과 뿐 아니라 폭염, 열섬을 막을 수 있는 대응 방안 중 하나로 기후변화 대응에 중요한 인프라다. 즉 도시공원의 상실은 국가적 환경재난으로 심각하게 받아들여야 된다.

 

7. 전주시 장기미집행도시공원 관리 실태 및 대응방안

○ 단계별 집행계획 수립현황

2014.12 시행된 「도시·군계획시설 장기미집행 해소 및 관리 가이드라인」에서는 단계별 집행계획을 수립하면서, 재정적 집행가능 시설과 비재정적 집행가능 시설을 구분하도록 명시하였다. 전주시의 경우 17년도에 공고한 단계별 집행계획 수립에서는 가이드라인에서 규정한 요건이 만족되지 않아 재정계획을 명확히 파악하기 어려웠다. 그러나 18년도에 수립한 집행계획에서는 이 부분이 보완되었으며 대체적으로 가이드라인에서 규정한 요건에 맞게 계획내용을 공고하였다. 다만 단계별 집행계획 수립대상에 포함된 시설이 실제로 해당 시기에 집행되었는지의 여부를 확인하기 어려웠다.

실효문제 대응에 필요한 정부의 가이드라인이 있지만 전라북도와 전주시에 맞는 세부적인 관리매뉴얼이 필요하다. 장기미집행 시설을 분석하고 유형별 관리 방향을 설정한 세부적인 관리 매뉴얼이 수립되어야 한다. 19년도 도시공원 분야 용역(장기미집행 도시공원 관리방안 수립용 역)이 유일하다.

 

○ 재정확보 노력 부족

성남, 인천, 광주, 안산시 등은 지자체 조례제정을 통해 공원녹지조성기금 설치하여 공원 수익금을 기금으로 사용하고 있다. (근거 : 지방재정법제9조)

전주시의 경우 대지보상 특별회계를 설치 운영(전주시 장기미집행 도시계획시설 대지보상 특별회계 설치 및 운영 조례/ 2004 제정, 2018년 일부 개정)하고 있으나 도시공원 특별회계는 설치되어 있지 않았다. 다른 도시계획시설은 개발해야 하는 것이지만 공원은 보존의 의미를 부여한 듯하다.

 

○ 지방채 발행으로 매입비용 조달

전주시는 도시공원 매입에 필요한 1조1,524억 원을 지방채를 발행해서 공원 기능을 유지하겠다는 구상이다. 실효가 되면 개발압력이 높은 공원을 우선매입 대상지(8곳)로 선정했다. 이 대상지 매입에 필요한 예산은 1,450억 원으로 매 년 지방채 발행을 통해 충당한다는 계획이다.

 

8. 도시공원일몰제 대응 전국 시민행동 21대 국회 입법제안

⦁ 임차공원제도 도입과 토지주 세제 감면 혜택

⦁ 교통에너지환경세 중 환경개선특별회계 전입 비중 상향(35%)

⦁ 난개발이 우려되는 지역 긴급 국고지원 추경 편성

⦁ 국유지 제외, 사유지 매입비용 50% 지원

⦁ 도시공원 및 도시녹지업무 환경부 산림청 이관을 위한 정부조직법 개정

 

9. 향후 과제

도시계획시설 중 기반시설을 지을 때는 정부에서 지원을 해주고 있다. 그러나 도시공원은 지자체의 고유사무라는 논리로 정부는 적극적으로 나서지 않고 있다. 상당수의 도시공원은 국가사무에서 지방사무로 이양하기 이전인 90년도 이전에 도시계획시설로 지정되었다. 이는 도시공원 실효에 대한 중앙정부의 책임도 있다는 것이다. 대부분의 지자체가 공원부지 매입비용을 지방채를 발행해서 조달할 가능성이 높다. 막대한 지방채 발행은 향후 채무상환으로 이어지면서 재원 조달 및 재정 압박이 가중될 것으로 우려된다.

도시공원의 실효 문제를 해결하는 가장 핵심은 정부의 적극적인 재정지원과 제도개선뿐이다.