지방의회 부활 30년의 성과와 과제

글 | 김남규  공동대표

 

 

지방자치가 부활한 지 30년을 맞았다. 지방자치 역사는 국민의 주권이 확대되고 민주주의가 성숙해온 역사와 그 궤를 같이하고 있다

 

1948년 제헌헌법에 지방자치가 명시되었다. 이듬해 1949년 지방자치법이 최초로 제정된다. 이 당시 지방자치단체는 서울특별시와 도(광역) 그리고 시·읍·면을 기초단체로 두었다. 최초의 지방선거는 한국전쟁 중인 1952년에 실시되었다. 시·읍·면장은 지방의회에서 선출하게 되어있었고 특별시장과 도지사는 대통령이 임명하게 되어있어서 직접선거와 간접 선거, 임명제가 혼합된 형태였다. 이때 선거는 전쟁 중이라서 수복지역에서만 실시되었다. 서울특별시와 경기도, 강원도 등 미수복지역과 우리 지역의 남원·완주·순창·정읍 지역에서 치안 문제로 선거를 치르지 못했다.

지방의원과 지방자치단체장까지 선거를 통해 선출하는 현행과 닮은 선거제도가 만들어진 것은 1960년 4·19혁명으로 개헌을 통해 들어선 제2공화국에서다. 그러나 1961년 박정희군부가 5·16 군사 구테타를 일으키고 지방의회를 해산하면서 지방자치 역사를 거꾸로 돌려버렸다. 지방자치단체는 이름만 남기고 중앙정부가 모든 것을 통제하였다. 이른바 관선제(임명제)의 시대가 된 것이다.

지방자치는 민주주의 역사와 궤를 같이한다. 1987년 6월민주화항쟁으로 대통령을 국민이 직접 선출하는 직선제 개헌이 일어났고 지방자치법이 부활하였다. 이후 1991년 지방의원을 선출하는 지방선거가 치러졌고, 1995년에 단체장까지 주민이 직접 선출하는 제도로 정착하였다. 때문에 올해는 지방의회 부활 30년이라고 표현하는 것이 옳다. 현행의 지방자치 부활 30주년은 2025년 7월로 보아야 할 것이다.

 

 

지방과 지역, 지방자치와 주민자치

 

지방은 서울에서 나머지 지역을 바라보는 표현이다. 서울이 아닌 지역이 지방인 것이다. 또한 서울을 중앙으로 보고 지방은 변방으로 보는 사고의 표현이다. 나라의 수도로서 서울 역시 하나의 지역임에도 동시에 서울은 중앙인 것이다. 지방자치가 아니라 지역자치라 부르는 것이 맞다. 헌법에서 지방자치라 명시되어 명칭을 바꾸지 못하고 있다. 지방자치단체가 아니라 지역정부라고 부르는 것이 맞다. 동창회와 같은 단체가 아닌데도 시장·군수·도지사를 단체장이라고 칭하는 것도 그렇다. 중앙정부와 구별하기 위해서라면 지방정부라고 부르는 것이 옳을 것이다.

 

행정의 영역에서 지방자치는 중앙정부의 행정사무 일부를 지방에 위임하는 ‘행정사무 이양’으로 본다. 지방자치는 지역의 운명을 스스로 결정할 수 있는 권한을 갖는 것이다. 그러나 현실에서 지방자치는 중앙정부의 권한과 예산, 사업을 지역정부가 얼마나 가져올 수 있을 것인가의 싸움이다. 여전히 중앙집권적이고 각종 예산과 사업을 중앙정부가 통제하고 있다. 주민자치 역시 마찬가지이다. 지역정부가 가지고 있는 사업의 일부를 주민에게 할당하는 것을 주민자치로 보고 있다. ‘참여예산제’ ‘주민자치회’가 지역정부의 통제 아래 운영되고 있다. 주민자치의 의미는 주민의 운영을 스스로 선택 할 수 있는 권한을 갖는 것이다.

 

이러한 의미를 실현하기 위해서는 두 가지 방향의 노력이 필요하다. 하나는 지역, 주민의 자치와 민주 역량을 강화하는 것이다. 권한과 권력, 돈(예산)이 있는 곳에는 민주적인 통제가 작동되어야 한다. 또 하나는 중앙정부를 비롯해 중앙집권적인 통제 방식을 어떻게 지역과 주민의 통제 방식으로 바꾸어 나갈 것인가의 문제이다.

 

 

 

 

 

지방의회 부활 30년, 지역의 삶은 더욱 고단해지고 있다

 

영국을 비롯한 지방자치 선진국에 비하면 아직 우리나라의 지방자치 역사는 아주 짧다. 그럼에도 우리의 지방자치는 빠르게 정착했다고 본다. 국민주권 시대에서 시민주권 시대로, 주민주권 시대로 변화했다. 그럼에도 지역의 삶은 더욱 고단해지고 있다. 수도권 집중이 심해지고 지방은 인구소멸의 위기에 빠졌다. 지방자치가 발전하려면 지역에 사람이 살아야 한다. 사람이 살지 않는 지역에서 지방자치의 발전은 무의미해진다. ‘연방제 수준의 지방자치’는 구호일 뿐이다. 수도권과 지방의 격차뿐만 아니라 지역 안에서 도시와 농·산·어·촌의 격차도 문제이다. ‘균형발전’은 사라지고 ‘지역 경쟁’이 그 자리를 차지하고 있다. 사람이 다 떠나가고 없는데 무엇을 가지고 경쟁하라는 것인가? 요즘 자주 들라는 ‘메가시티’가 수도권 집중을 막아보려는 정책의 하나인 것처럼 이야기하고 있지만 이것 역시 대도시 중심의 발전전략이고 제2의 수도권 전략인 셈이다.

 

문재인 정부의 뉴딜정책에 뒤늦게 세워진 ‘지역균형 뉴딜’에서 보듯이 이러저러한 사업에 모두 뉴딜이라는 이름을 붙이고 있다. 박근혜 정부에서 각종 정책과 사업에 ‘창조경제’라는 이름표를 붙였던 것처럼 이번에는 뉴딜이라는 이름을 붙인다는 느낌이다. 미국의 대공황을 극복하기 위한 정책으로서의 뉴딜은 ‘사회개혁’이 본질이다. 화폐개혁과 농산물값 안정, 노동자의 단결권과 교섭권 인정, 최저임금 보장 등 사회개혁이 핵심 정책이다. 현재 우리에게 뉴딜이란 무엇일까? 지역에서 살고있는 우리에게 뉴딜은 무엇일까?

 

 

지방자치의 과제 – 지역의 역량을 높여야 한다

 

제도로서 지방자치는 빠르게 정착했다. 지방의원과 단체장을 주민이 직접선츨하는 것 뿐만아니라 동네 이장과 대학 총장, 교육감을 직접 선출하게 되었다. 자치경찰제가 도입되었고 코로나19 방역에 보고 있듯이 지역정부의 역할을 피부로 느낄 수 있다. 몇몇 지방의원들의 비위로 인해 지방의회 무용론이 있기는 하지만 현재의 제도를 뒤집을 일은 아니다.

내년 지방선거를 앞두고 입지자들에 대한 언론 보도가 잇따르지만, 지역사회의 부족한 것을 어떻게 채우고 발전시킬 것인지에 대한 언급이 없다. e-나라지표 통계에 따르면 2019년 기준, 전국의 총연구비 연구개발비가 89,047십억원이고 이중 전북지역의 연구개발비는 1,122십억원으로 1.26%에 불과하다. 지난 30년은 지역이 낙후된 원인을 중앙정부와 정치권에서 찾았다. 이 과정에서 지역 내부의 문제는 외면하고 외부에 너무 의존하지 않았는지 살펴볼 일이다. 내부 역량을 높여야 기회를 만들 수 있다. 4차산업혁명산업과 지식·정보산업은 말로 이뤄낼 수 없다.