자치분권을 위한 20대 대선 의제 제안

 

 

참여‧자치‧분권‧연대 정신에 바탕을 두고, 권력감시와 주민참여‧자치운동을 펼쳐 온 전국 19개 시민사회단체들이 함께하는 참여자치지역운동연대(참여자치연대)는 20대 대통령 선거에 앞서 <자치분권을 위한 20대 대선 의제 제안>을 발표했습니다.

 

참여자치연대 회원 단체들은 지방자치의 핵심 가치가 자치분권과 주민자치에 있다고 봅니다. 제정 32년 만에 전면 개정된 지방자치법을 비롯해 지방자치 관련 법제들이 전면 제ㆍ개정돼 올해부터 시행되고 있지만, 자치 분권과 주민자치 측면에서는 추가로 논의되어야 할 과제들이 산적합니다.

 

지방자치 관련 법제가 대폭 개정되었지만 지방정부와 지방의회가 조직권과 재정권, 입법권 등에서 중앙정부와 국회로부터 독자성을 확보하지 못 해 중앙정치권력에 종속되어 있는 상황은 크게 바뀌지 않았습니다. 또 지방정부의 역할과 책임이 더 중요해지고 확대되고 있는 사회복지영역만 보더라도 복지예산과 사회서비스체계 모두가 중앙집권적 구조로 되어 있어 지방정부는 중앙정부가 결정한 사항을 대신 집행하는 역할만 주어지고 있습니다. 분권국가로의 개헌과 같은 중대한 결단이 필요합니다.

 

참여자치연대는 ▲자치 분권을 위한 헌법 개정, ▲주민자치회 설치ㆍ지원 의무 법제화, ▲복지분권과 주민(국민)돌봄 기본권 보장, ▲지방자치 다양성과 지방의회 비례성 높이는 선거법 개정, ▲지역정당 도입을 위한 정당법 개정, ▲주민 참여를 통한 자치경찰제의 실질화 등 6가지 정책을 제안합니다. 참여자치연대는 지방자치 발전을 위해 주요 정당과 대선 후보자들에 이 정책들을 채택해 줄 것을 요구합니다.

 

이 중에서 ▲지방자치 다양성과 지방의회 비례성 높이는 선거법 개정 분야와 ▲지역정당 도입을 위한 정당법 개정 분야를 상세 설명합니다.

 

 

<지방자치 다양성과 지방의회 비례성 높이는 선거법 개정>

 

▣ 제안 배경

1. 국민ㆍ주민 다수의 지지를 얻지 못해 민주적 정당성이 취약한 대통령과 자치단체장

우리 사회는 대통령 및 자치단체장 선거제도에서 후보자 가운데 득표수에서 1위를 한 자가 당선인으로 결정되는 상대다수대표제를 채택하고 있음. 그러나 이에 대해서는 국민 또는 주민 다수의 지지를 얻지 못해 민주적 정당성이 취약한 대통령과 자치단체장을 출현시킨다는 비판이 오랫동안 있었음.

 

상대다수대표제로 인해 적지 않은 선거에서는 정책경쟁보다는 선거공학적 '단일화' 이슈가 더 중요하게 여겨지는 경우를 흔히 볼 수 있음. 1987년 대선 이후 단일화 의제는 끊임없이 비생산적 방식으로 재현되어 옴.

21대 국회에서는 이은주 의원이 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 : 2113325)을 통해 결선투표제를 대표발의한 상황이나, 국회에서 심사가 되지 않고 있음.

 

 

2. 주민들의 정치적 의사를 제대로 반영하지 못 하는 지방의회 구성

현행 지방의회 선거제도는 국회의원 선거제도보다 더 심각하게 비례성에 어긋난 의회 구성으로 이어지고 있음. 2018년 지방선거 결과를 보면 각 정당의 지지율에 비해서 시·도의회에서는 1당이 압도적으로 많은 의석을, 시·군·구의회 선거에서는 거대 양당이 과도하게 많은 의석을 차지함. 이같은 지방의회 구성의 불비례성은 지방의회의 질적 저하로 이어지면서 지방자치제도 자체에 대한 시민들의 불신을 키우고 있음.

 

또 지방의회의 경우, 대부분 전체 의석수의 10% 수준에서 비례대표를 두도록 규정하고 있는데, 국회의원 300명 중 47명(15% 이상)을 비례대표로 두는 국회와 비교해도 지방의회 비례대표 비율은 너무 낮음.

 

현재 지방의회 선거구 획정의 경우도 국회에서 광역의회 선거구를 정하면서 광역의회에는 별도의 선거구획정위원회조차 마련하고 있지 않음. 기초의회의 경우 광역의회에서 자의적으로 획정하고 있음.

 

 

3. 여전히 여성이 소수인 지방정부와 지방의회

지방의회는 국회에 비해서는 여성의 비율이 더 높아서 2018년 지방선거 때 당선자의 28.3%를 차지하고 있음(광역의회 19.4%, 기초의회 30.8%). 비례대표 지방의회의원 선거와 지역구 지방의회의원 선거에 순차적으로 여성 할당 의무규정이 도입됨에 따라 여성 대표성이 확대됨.

 

그러나 2018년 지방의회 여성의원 당선자 1,060명 가운데 비례대표 비율을 제외하면 여성 비율은 여전히 낮음. 광역의회 선거의 경우, 지역구 당선자 737명 중 여성은 98명에 불과하며, 기초의회 선거의 경우에 지역구 당선자 2,541명 중에 여성 당선자는 526명에 불과함. 또 자치단체장의 경우 광역자치단체장은 17명이 모두 남성이며, 기초자치단체장의 경우도 226명 중에 여성 자치단체장은 8명에 불과한 실정임. 지방의회 지역구 공천에서도 여성할당제가 도입되어야 함.

 

현행 공직선거법은 제47조 제3항에서 지역구 후보자의 경우 30% 이상을 여성으로 추천하는 노력규정을 두고 있음. 이에 대해 오랫동안 해당 조항을 노력규정이 아닌 의무규정으로 바꾸는 법안 발의가 있었음. 21대 국회에서 송옥주 의원(의안번호 : 2113851), 남인순 의원(의안번호 : 2108432), 김영배 의원(의안번호 : 2107633), 정춘숙 의원(의안번호 : 2105739) 등이 국회의원 또는 지방의회의원의 여성할당제 규정이 담긴 법안을 발의한 만큼 21대 국회와 새 정부가 제도 도입에 힘을 모아야 함.

 

 

▣ 제안 사항

1. 대통령 및 자치단체장 결선투표제 도입

선출공직자의 민주적 정당성을 확대하고, 민의를 더욱 다양한 방식으로 수렴하는 결선투표제, 선호투표제 등의 도입이 오랫동안 검토·논의되어 옴. 선거의 민주적 정당성을 확대하기 위해 공직선거법을 개정해 대통령 선거와 자치단체장 선거에서 결선투표제를 적극 도입해야 함.

 

2. 지방의회의 비례성 확보 위한 공직선거법 개정

심각한 불비례성을 보이고 있는 지방의회 선거제도 개혁은 풀뿌리 민주주의 실현을 위해 반드시 필요함. 광역의회 연동형 비례제 도입과 함께 기초의회의 경우도 2~4인 선거구를 3인 이상 선거구로 바꾸거나, 대선거구제(정당명부제)를 도입하는 방안 등 다양한 제도 개선을 검토할 필요가 있음. 또 지방의회들에 공통적으로 지나치게 적은 비례대표 의석을 확대하는 방안도 함께 추진되어야 함.

현재 지방의회 선거구 획정을 중립적이고 독립적인 기관에서 수행해 게리멘더링을 방지함으로써 선거구 획정의 자의성과 투명성, 중립성을 확보하기 위한 개혁 입법이 이루어져야 함.

 

3. 성평등 지방정부와 지방의회 구성

지역구 후보자의 경우 30% 이상을 여성으로 추천토록 하는 현행 공직선거법에서 노력 규정을 의무규정으로 개정해야 함.

 

 

<지역정당 도입을 위한 정당법 개정>

 

▣ 제안 배경

1. 지나친 규제로 다양한 정치 결사와 참여의 기회를 막는 현행 정당법

정당은 현대 대의민주주의 체제가 실질적으로 작동하기 위해 필요한 정치 조직이며, 국민들의 자발적 정치결사체인 정당의 본래 의미와 기능을 다할 수 있도록 제도적 지원이 필요함. 그러나 현행 정당법은 지나친 규제를 둠으로서 오히려 정치 결사와 정치 참여의 기회를 가로막는 장벽이 되고 있음. 현행 정당법의 기본 체계가 군사정권과 권위주의 정부 때 유산에서 여전히 자유롭지 않은 탓에 학계와 시민사회에서는 오랫동안 정당법의 정비를 요구해 옴.

 

현행 정당법의 가장 큰 독소조항은 정당의 중앙당은 반드시 수도에 두도록 하고 있으며, 5개 이상의 시·도당에서 각 1천 명 이상의 당원을 두도록 하는 것임. 이러한 장벽으로 다양한 정치 결사체의 구성이 가로막혀 있음. 현재 21대 국회에서는 정당법 제3조에서 중앙당을 수도에 두도록 한 규정과 시·도당 당원 숫자를 각 지역의 인구 수준에 맞게 유연하게 적용하는 내용으로 민형배 의원이 정당법 일부개정법률안(의안번호 : 2112802)을 대표 발의한 상황임.

 

현행 정당법은 정당은 반드시 중앙당은 수도에 두도록 하고 있으며, 5개 이상의 시·도당으로 구성하도록 함. 그러나 이러한 중앙·서울 중심적 사고로 인해 각 지역의 다양한 이해관계를 대변하는 정치결사체의 등장이 어려운 실정임.

 

풀뿌리 민주주의와 분권의 역사가 깊은 영국, 일본, 독일 등의 경우, 전국 정당 외에 지방선거 참여만을 전제로 하는 지역정당 설립이 가능함. 이에 현행법상의 정당과는 별개로 지역밀착형 주장이나 정책을 추진하고, 해당 지역의 정치적 의사결정에 지역 주민들의 적극 참여를 제고하는 '지역정당제'를 도입하는 방안은 국회에서 지속적으로 법안으로 발의되어 왔음(19대 국회 원혜영 의원 대표발의 정당법 일부개정법률안, 20대 국회 천정배 의원 대표발의 정당법 일부개정법률안 등). 법제화되지는 않았으나 현재도 전국 각지에서 상징적으로 '지역정당' 실험을 모색하는 정치 결사체들도 적지 않음.

 

▣ 제안 사항

1. 정당 설립 요건 완화

현행 정당법 제3조에 중앙당을 수도에 두도록 하는 규정의 폐지와 시·도당의 기본 요건 축소(현행 정당법 제17조, 현행 5개 → 3개), 시·도당별 법정당원 숫자 축소(현행 정당법 제18조, 1천인 → 5백인)를 제안함.

 

2. 지역정당 도입

지방자치법 전면 개정 이후, 다양한 기관 구성이 가능해지는 상황에서 지방분권과 풀뿌리 민주주의 실험의 확대를 위한 전제조건인 지역정당 도입은 반드시 필요함.