전북지역 지자체 및 지방의회 행동강령 운영현황 실태조사 보고서

 

   ○ 순 서

1. 목적
2. 정보공개청구 개요
3. 조사 결과
  1) 지자체의 행동강령 운영현황
  2) 지방의회의 행동강령 운영현황
4. 집계표 모음
5. 실질적이고 효과적인 행동강령 운영을 위한 제언
6. 관련 법령

 

 

1. 목적

 

  올해 초 벌어진 LH발 부동산 투기 사태는 고위 공직자나 정치인만이 아니라 일선의 공무원에서부터 공기업 재직자들까지 공공부문에서 벌어지는 특혜와 반칙이 얼마나 만연해 있는지를 드러내면서 시민의 공분을 불러일으켰다. 우리 지역에서도 공무원과 정치인들이 연루된 부패·비리 사건이 계속되면서 현행 부패방지 관련제도의 실효성에 대한 의문까지 제기되고 있다.

  지난 4월 국회를 통과한 이해충돌방지법은 2022년 5월 19일 시행될 예정이지만 청탁금지법(김영란법)에서 제외되었던 이해충돌방지 관련 규정은 「공무원 행동강령」에 우선 반영해서 2018년 4월부터 이미 시행 중이다.
  이번 실태조사는 지자체 및 지방의회의 행동강령 운영실태를 점검하고 미비점을 파악해서 이해충돌방지법 시행을 위한 개선 과제 파악과 보완책 마련을 요구하기 위해 실시했다.

 

 

2. 정보공개청구 개요

 

 ○ 청구 일자: 2021.05.31. (월)
 ○ 청구 제목: 지자체 및 지방의회의 이해충돌 방지 관련 행동강령 운영실태 조사
 ○ 청구 기관: 전북지역 15개 지자체 및 지방의회
 ○ 청구 내용:      ① 연도별(2016~2020년도) 행동강령 관련 신고서 접수 현황
                        ② 행동강령 교육 및 관리 현황
                        ③ 산하 공직유관단체 행동강령 운영 현황

 

 

3. 조사 결과

 

1) 지자체의 행동강령 운영현황

 

① 형식적이고 부실한 행동강령 운영

- 지속적인 신고와 집계 등 관리가 제대로 이루어지고 있는 것은 <외부강의 등 신고>가 유일하다. <외부강의 등 신고> 이외의 신고서 접수는 총 13건에 불과했다. ([표-1] 참고)

※정보공개청구에 포함된 위반행위 적발 내역의 경우 공직기강 및 직무감찰 관련 위반사항 위주로 집계되어 있어서 실제 행동강령에 규정된 신고의 누락은 파악 불가

- 행동강령이 제대로 운영되기 위해서는 공직자 본인의 자발적인 신고가 필수적이지만 규정된 신고 사항의 접수 건수 자체가 너무 적고 <외부강의 등 신고> 이외의 다른 신고가 전혀 없는 지자체가 9개에 이르는 등 신고가 제대로 이루어지고 있는지 의심스러운 상황이다.

 

② 신고의무 위반 점검 방안 부재

- 특히 <사적이해관계 신고>는 이해충돌 방지 제도의 가장 핵심적인 내용이지만 최근 5년 (2016~2020) 동안 단 한 건의 신고서도 접수된 적이 없다. [사례 1]과 같은 사안이 여전히 발생하고 있는 것에 비추어 신고 의무 위반에 대한 징계와 처벌 등 책임성을 강화하고 정기/부정기적인 임의조사나 사실관계 점검 등 관리 대책을 마련해야 한다.

[사례 1] 사적이해관계 신고 누락으로 비위 발생 예방 실패
  전라북도가 실시한 2020년 종합감사에서 전주시 생태도시국 박○○ 국장은 2017년부터 2019년까지 완산구 건설과장으로 재직하는 동안 배우자 소유의 건설회사 및 배우자 언니의 남편 소유 건설회사 등 친족 소유 업체와 수의계약을 체결하는 등 총 9건, 5억 5천여만 원의 위법·부당한 업무처리로 적발되었으며 감봉 3개월의 징계(경징계)를 받았다.
  박○○ 국장의 비위행위는 개정 전 공무원 행동강령의 이해관계 직무의 회피 조항에 따라 이미 규제 대상이었다. 더군다나 2018년 4월 이해충돌방지 관련 규정이 추가되면서 더욱 강화된 사적이해관계 신고 및 업무 배제 조치가 절차대로 이루어졌다면 이러한 비위의 예방이나 조기 단속은 충분히 가능한 일이었다.

- 전북지역 공직자를 대상으로 최근 5년 동안 공무원 행동강령과 관련된 교육은 총 110차례 열린 것으로 나타났다. 또 같은 기간 행동강령 이행실태에 대한 지도·점검은 274회 이루어졌다. 그러나 군산시와 김제시는 연 1회 이상 실시하도록 규정되어 있는 행동강령 관련 교육을 5년 동안 한 번도 실시하지 않았고 이행실태 지도·점검도 전혀 하지 않은 것으로 나타났다. ([표-2] 참고)

 

③ 산하 공직유관단체 자료 미제공한 전북도

- 전북지역의 지자체 산하 공직유관단체는 총 31개로 추정된다. 전라북도는 산하 공직유관단체가 자체적으로 행동강령을 제정·운영하기 때문에 관련 현황 자료도 없다는 이유로 정보를 제공하지 않았다. 도내 지자체 산하 공직유관단체의 행동강령 운영실태를 비교하기 위해서는 기관 별로 추가적인 정보공개청구가 필요하다.

- 나머지 시·군 산하 16개 공직유관단체의 행동강령 관련 교육 횟수와 지도·점검 횟수는 각각 48회, 41회로 집계됐다. 산하 공직유관단체의 행동강령 위반은 총 6건 있었는데, 전주시시설관리공단에서 2017년과 2020년에 각각 1건(사유 미공개), 익산문화관광재단에서 외부강의 사례금 제한 위반이 총 4건(2016년(2), 2017년(1), 2018년(1)) 발생했다. ([표-3] 참고)

※행동강령을 2020년에 제정한 완주군 산하 ‘재)완주군 인재육성재단’은 집계 내용이 없음

 

 

2) 지방의회의 행동강령 운영 현황

 

① 신고 0건 수두룩, 점검 및 관리 부실

- 최근 5년간 전북지역 15개 지방의회에 접수된 행동강령 관련 신고는 총 316건이었다. 이 중 <금품 등 수수 신고>, <초과사례금 신고>, <수수금지 금품 등 신고>, <직무관련자 등과의 거래 신고> 등은 0건으로 집계됐다. 이 외에도 <영리행위 신고>는 1건(남원시의회), <사적이해관계 신고>는 5건(전주시의회 4, 순창군의회 1)에 불과했다. ([표-4] 참고)

 

② 미신고 부당겸직 조사나 조치 규정 부재

- 전북지역 지방의원들의 <겸직(변경) 신고>는 총 174건이 접수되었다. 이 가운데 부당겸직에 해당되어 의장이 사임을 권고한 경우는 13건(전북도 5, 김제시 7, 장수군 1)으로 나타났으며 이 가운데 12건은 사임 권고 이행, 임기 종료 등으로 조치가 완료되었다. 현재까지 시정되지 않은 부당겸직은 전북도의회 오평근 의원의 유치원 대표직 1건이다.

- <겸직(변경) 신고>가 최근 5년간 0건인 곳은 정읍시의회와 진안군의회로 2개였다. 하지만 의회 사무국은 의원들이 자발적으로 제출하는 <겸직(변경)신고서>만을 근거로 의원들의 겸직 현황을 파악 및 관리하고 있으며 미신고 부당겸직에 대한 조사나 조치를 하도록 하는 관련 규정은 없어 다수의 겸직신고 누락이 발생하고 있다.

 

③ 의원 제출 신고서 사후 처리만 급급

- 총 72건이 접수된 <수의계약체결 제한(변경)사항 신고> 역시 지자체로부터 수의계약 체결 제한 대상자 자료 제출을 요청받은 때 의원이 제출한 신고서를 직접 전달하거나 기존의 자료에 의거해 작성하고 제출하는 방식으로 운영되고 있어서 미신고/허위신고나 신고지연/변경신고 해태 등을 방지하지 못한 채 사후적인 처리만 하고 있다.

[사례 2] 지방의원이 해당 지방자치단체와 영리목적의 계약 체결
  전주시는 2019년 체육산업과 발주공사 입찰에서 전주시의회 김승섭 의원이 대표로 있는 유)오성통신과 1억원 상당의 수의계약을 맺어 지방자치단체와 영리를 목적으로 계약을 체결할 수 없도록 규정되어 있는 「지방계약법」을 위반했다.
  김승섭 의원은 <사적이해관계 신고서> 및 <수의계약체결 제한사항 신고서>를 한 번도 제출하지 않았다. 이 사건과 같은 불공정한 업무처리나 법 위반 사건을 방지할 수 있도록 행동강령에서 요구하는 각종 신고서의 의무화 및 관리 규정 개선이 필요하다.

- 지속적으로 발생하는 [사례 2]와 같은 경우를 방지하기 위해서 미신고/허위신고, 신고지연/변경신고 해태 등 위반행위에 대한 책임성을 강화하도록 징계 기준에 포함시키고 사무국에서 정기적인 사실관계 점검을 실시하는 등 구체적인 대책을 마련해야 한다. 또 신고 내용이 있는 경우에만 신고할 것이 아니라 일부 지방의회에서 실시하고 있는 <겸직 없음 신고>, <사적이해관계 없음 신고>, <수의계약 체결 제한사항 없음 신고> 등의 항목을 추가해서 모든 의원에게 관련 사항의 해당 여부를 직접 신고하도록 해서 신고 누락을 최소화해야 한다.

- 행동강령 위반행위 신고는 4건 있었는데 모두 정읍시의회에서 접수된 것으로 세부적인 신고 사항과 조치 내용은 [표-5]와 같다.

 

④ 행동강령 교육 0회, 윤리특위 개최 0회 수두룩

- 전북지역 15개 지방의회의 최근 5년간 행동강령 교육은 총 30회에 그쳤고, 윤리특별위원회는 단 11건만이 개최됐다. 행동강령 교육을 한 번도 실시하지 않은 의회는 7개(군산시의회, 정읍시의회, 김제시의회, 진안군의회, 장수군의회, 고창군의회, 부안군의회)였으며 윤리특별위원회를 한 번도 개최하지 않은 의회는 전체 15개 의회 중에 무려 11개에 이른다. ([표-6] 참고)

- 지방의원들의 비위와 일탈 행위가 잇따르고 이로 인해 지방의회에 대한 시민들의 불신이 더욱 깊어지고 있다는 점에서 지방의원들에 대한 윤리강령 교육 미이행과 제대로 작동되지 않고 있는 윤리특위 문제는 반드시 개선해야 한다. 특히 법위반이 명확한 사건 등에 대해 보다 명확한 윤리특위 회부 절차와 규정을 마련해서 신속하게 처리하도록 하고 실질적인 불이익을 받도록 징계 규정을 강화해서 재발 방지 장치로서의 역할을 제대로 하도록 하는 한편 시민들의 눈높이와 요구에 맞는 윤리의식을 갖추도록 해야 한다.

 

 

4. 집계표 모음

 

[표-1] 전북지역 지자체 최근 5년(2016~2020) 각종 신고서 접수 세부내역

신고서 종류	접수	지자체	접수연도	내용(가액)	조치사항
사적이해관계 신고	0
금품 등 수수 신고	2	남원시(2)	2019	음료수 1박스(1만원)	반환
			2019	온누리상품권(30만원)	반환 및 과태료 재판 청구
외부강의 등 신고	4,235	전북도(2,903)
		시군(1,332)
초과사례금 신고	1	전북도(1)	2020	신고금액(50만원)	10만원 반환
수수금지금품 등 신고	7	전주시(1)	2019	수표/홍삼세트(100만원)	반환
		완주군(2)	2020	음료(3만원)	기증
			2016	책(2만6천원)	반환
		고창군(1)	2019	금(100만원)	반환
		부안군(3)	2020	여권케이스	반환
			2020	화장품(3만원)	반환
			2018	화장품(3만원)	폐기
직무관련자 거래신고	0
행동강령 위반행위 신고	3(2)	전북도(3)	2018	민원인으로부터 식사제공(5만9천원)	징계 및 징계부과금 부과
			2018	부하직원 배우자로부터 음식 제공(2만1천원)	위반 통보
			2018	원고료 수수(250만원)	위반 아님
		남원시(2)		위 금품 등 수수 신고 건과 동일 사건
합계	4,248
외부강의 외 합계	13

 

[참고] ‘금품 등 수수 신고’와 ‘수수금지 금품 등 신고’의 차이
 ○ 금품 등 수수 신고: 수수금지 금품이 아닌 「공무원 행동강령」 제14조 3항 5호에 해당하는 가액 범위 내 금품 수수의 경우 「공직자 행동강령 운영지침」 제16조에 따른 양식(별지 제11호)을 통해 소속 기관의 장에게 신고
 ○ 수수금지 금품 등 신고: 수수금지 금품(① 직무 관련 여부나 명목에 상관없이 동일인으로부터 1회 100만 원 또는 매 회계연도에 300만 원을 초과하는 금품 수수 금지, ② 동일인으로부터 1회 100만 원 또는 매 회계연도에 300만 원을 초과하지 않더라도, 직무와 관련성이 있는 경우 대가성 여부 상관없이 모든 금품 수수 금지)은 본인, 배우자, 직계 존·비속에게, 금지 금품의 수수만이 아닌 제공 약속이나 의사표시까지도 신고하도록 규정

 

 

[표-2] 전북지역 지자체 최근 5년(2016~2020) 행동강령 교육 및 지도점검 연도별 현황

	행동강령 등 교육 횟수						이행실태 지도점검 횟수
	계	2020	2019	2018	2017	2016	계	2020	2019	2018	2017	2016
전라북도	7	0	2	2	2	1	4	0	1	1	1	1
전주시	16	2	4	3	3	4	42	7	9	7	10	9
군산시	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
익산시	22	3	4	5	7	3	43	7	8	8	10	10
정읍시	13	5	2	2	1	3	19	3	5	3	4	4
남원시	5	1	1	1	1	1	0	0	0	0	0	0
김제시	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
완주군	5	연중	1	1	1	2	24	2	7	4	7	4
진안군	13	0	1	1	10	1	14	4	5	1	2	2
무주군	4	0	1	1	1	1	21	4	4	5	5	3
장수군	4	연중	1	1	1	1	14	2	3	3	3	3
임실군	5	1	1	1	1	1	10	2	2	2	2	2
순창군	5	1	1	1	1	1	31	4	7	5	6	9
고창군	7	1	1	1	2	2	29	3	7	5	9	5
부안군	4	1	2	0	1	0	23	5	5	5	4	4
합계	110						274

 

 

[표-3] 전북지역 산하 공직유관단체 최근 5년(2016~2020) 행동강령 관련 통계

지차체	산하 공직유관단체 수	위반행위 적발건수	행동강령 교육횟수	지도점검 횟수
전라북도	15†(추정)	-	-	-
전주시	6	2	19	33
익산시	1	4	5	1
완주군	1‡	-	-	-
진안군	2	0	5	0
장수군	1	0	5	0
임실군	2	0	5	0
순창군	2	0	4	2
고창군	1	0	5	5
계	31	6	48	41

† 전라북도 산하 공직유관단체 자료 미제공

‡ 완주군 '재)완주군인재육성재단'은 2020년에 행동강령 제정해서 집계 내역 없음

 

 

[표-4] 최근 5년(2016~2020) 각종 신고서 접수가 0건인 지방의회

신고서 종류	접수	접수 0건 지방의회
겸직(변경) 신고	174	정읍시의회, 진안군의회
수의계약체결 제한(변경)사항 신고	72	군산시의회, 정읍시의회, 남원시의회, 진안군의회, 무주군의회, 장수군의회, 임실군의회, 순창군의회, 고창군의회(9개 의회)
사적이해관계 신고	5	전북도의회, 군산시의회, 익산시의회, 정읍시의회, 남원시의회, 김제시의회, 완주군의회, 진안군의회, 무주군의회, 장수군의회, 임실군의회, 고창군의회, 부안군의회(13개 의회)
영리행위 신고	1	정읍시의회를 제외한 14개 의회
금품 등 수수 신고	0	15개 의회 전체
초과사례금 신고	0	15개 의회 전체
외부강의 등 신고	60	전북도의회, 군산시의회, 정읍시의회, 김제시의회, 완주군의회, 진안군의회, 무주군의회, 장수군의회, 임실군의회, 순창군의회, 고창군의회, 부안군의회(12개 의회)
수수금지 금품 등 신고	0	15개 의회 전체
직무관련자 등과의 거래 신고	0	15개 의회 전체
행동강령 위반행위 신고	4	정읍시의회를 제외한 14개 의회
합계	316

 

 

[표-5] 정읍시의회 행동강령 위반행위 신고접수 내역

접수일자	접수번호	피신고인	신고내용	행동강령 위반여부	조치내용
2019.12.11	577	D의원	부당 지시	미위반
2018.10.15	350	A의원	욕설	위반	징계(경고)
2018.10.15	351	B의원	겁박	미위반
2018.10.15	352	C의원	옆에서 웃음	미위반

 

 

[표-6] 전북지역 지방의회 최근 5년(2016~2020) 행동강령 교육 및 윤리특위 개최 연도별 현황

	행동강령 등 교육 횟수						윤리특위 개최 횟수
	계	2020	2019	2018	2017	2016	계	2020	2019	2018	2017	2016
전북도의회	2	1	1	0	0	0	3	1	1	1	0	0
전주시의회	6	1	2	1	1	1	0	0	0	0	0	0
군산시의회	0	0	0	0	0	0	3	0	0	0	0	3
익산시의회	2	1	1	0	0	0	0	0	0	0	0	0
정읍시의회	0	0	0	0	0	0	3	0	3	0	0	0
남원시의회	2	1	1	0	0	0	0	0	0	0	0	0
김제시의회	0	0	0	0	0	0	2	2	0	0	0	0
완주군의회	5	1	1	1	1	1	0	0	0	0	0	0
진안군의회	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
무주군의회	5	1	1	1	1	1	0	0	0	0	0	0
장수군의회	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
임실군의회	3	1	2	0	0	0	0	0	0	0	0	0
순창군의회	5	1	1	1	1	1	0	0	0	0	0	0
고창군의회	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
부안군의회	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
합계	30						11

 

 

5. 실질적이고 효과적인 행동강령 운영을 위한 제언

 

1) 이번 조사 결과가 보여주듯이 행동강령의 규정에 따른 신고 사항들은 대체로 법률 위반이나 비리 사건이 발생한 이후에 사후적인 징계나 처벌의 근거로 사용될 뿐 행동강령이 애초에 목적하고 있는 사전 예방의 효과는 거의 달성하고 있지 못하는 상태다.

 

2) 행동강령에서 규정하고 있는 각종 신고 사항은 공공의 업무를 수행하는 공직자가 이해충돌 상황에 놓이는 것을 원천적으로 막아서 부당한 업무처리나 각종 비리의 발생 소지를 사전에 차단하기 위한 적극적인 부패방지 대책이다.

 

3) 이러한 장치가 제대로 작동할 수 있도록 하기 위해서는 공직자의 선의와 윤리의식에 의존하는 현재의 신고 방식을 구체적이고 실효적인 의무 규정을 통해 책임성을 강화하고 부패·비리의 예방이라는 법적 취지를 충분히 달성할 수 있도록 신고 내용의 사실관계 점검 등 적극적인 관리 조치를 마련해야 한다.

 

4) 내년부터 시행 예정인 이해충돌방지법에 규정된 신고의 규정 역시 자발적인 신고에 의존하도록 되어있다. 공직자가 행동강령의 신고의무 규정을 지키고 이해충돌방지 효과가 발휘될 수 있도록 하기 위해서 다음과 같은 규칙의 개정 및 신설, 기준 강화 등의 보완책이 필요하다.

 

 ① 신고의무 위반에 대한 징계 및 처벌 기준 수립 (예: 미신고, 허위신고, 신고지연, 변경신고 해태 등)

 ② 신고 사항이 없는 경우 ‘신고 사항 없음’도 신고하도록 해서 책임성 강화 (예: 사적이해관계 없음 신고, 겸직 없음 신고, 수의계약체결 제한사항 없음 신고 등)

 ③ 정기/부정기적인 임의조사, 사실관계 점검 등 관리 대책 수립

 ④ 지방의회 윤리특위 관련 i) 음주운전 등 사실관계가 명확한 법위반의 신속한 윤리특위 회부, ii) 의원 징계와 관련된 회의록 공개 ⅲ) 징계 기준 및 징계 수위 강화

 

 

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